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2013年11月18日

政府如此一手征、一手卖,权力与市场畸形结合,在我看来实属一个“改革的半拉子工程”,搞不好一旦变成烂尾,害民误国,怕就难以收拾了。

自2007年在邛崃看农村土地整理项目,次年到郫县开始观察“增减挂钩”试点,断断续续也有几年时间了。我的结论是,“城乡建设用地增减挂钩”政策可取。所有对“挂钩”的批评意见,但凡看得到的,也都一并做了冷静的衡量。不过我的结论,还是“挂钩”值得力挺。

讲讲我的理由。出发点是现存的征地制度非改不可。准确一点讲,是“征地+政府卖地”这套制度非改不可。这早已不是老的计划经济下的制度安排。它被改了一半:政府手中的国有土地可卖、可租、可转让;但政府要扩大手中的国有土地,却依然一律经由强制征收。政府如此一手征、一手卖,权力与市场畸形结合,在我看来实属一个“改革的半拉子工程”,搞不好一旦变成烂尾,害民误国,怕就难以收拾了。

困难在于畸形结合产生畸形的既得利益,顽强得很,要改也难。现在我们的政府都是任期政府,加上不少地方走马灯式地调干部,官员的实际任期比规范任期还要短。政府卖地呢?拜市场机制之福——其实仅仅是市场机制中的一种而已——一卖就可收回未来几十年的土地收益。如此的政治经济学,谁掌权谁不想多卖点地?城市土地归国有,政府卖之当然合法。还不够,那就扩大城市,反正1982年宪法规定的城市土地属于国有,应该也包括“扩大了的城市土地也一样属于国有”!再不够,政府可以动用征地权,那也是宪法给予的权力,虽然前面弱弱地加了一句“为了公共利益的需要”。你说什么不是“公共利益”?即便最商业化的项目,总多少也给社会带来一些好处。

“建设用地饥渴症”就是这样诞生的。它大大放大了工业化、城市化对建设用地的需求。君不见,这些年流动人口和投资项目大量流向的地方缺地,本地人口和实在招不到什么商的地方也“缺地”。到处的开发区和“新城”,与城市化是在空间上积聚密度更高的人口和经济活动的本意,越来越脱了节。

讲过了,政府是一种画地为牢的组织。每级政府、每个官员都有划定的行政范围,不能越雷池一步。但是工业化、城市化的资源配置,却不限于在指定的行政区划里流动。因此,由政府来主导工业化、城市化的资源配置,一定与人口、劳力、资本、技术在更大范围流动与重组的内在要求相冲突。这些年我看到过最错误的配置,就是组织上把一个非常能干的书记、市长,任命在一个环境或位置不宜、人口外流、投资不来的地方为官。这些能干的官员非要折腾出一番新天地,非要打造一个世界的什么中心,结果劳民伤财、得不偿失。

要害还是体制机制。政府一手卖地、一手征地的现行土地制度,还大大恶化了收入分配,刺激社会冲突。要明白,稀缺的建设用地在市场上呈现出来的高价,是一种官民都在吸收着的信号。政府懂得了土地的资本化,民间包括农民,首先是靠城市近得农民,早晚也一样会懂的。按照中国的改革路径,顶多就是政府和官员先懂,民间、农民及其集体后懂。但是只要他们一旦明白了,征地的补偿机制就面临挑战,因为被征地的农民的“要价”,也一定水涨船高。这也是半拉子改革的麻烦之处:过去土地征走政府就是“用”,农民要求的补偿标准无非就是与其土地未被征用前的状况比较,生活水准不比原来糟糕,就行了。你政府一旦把土地市场化,农民的参照系就变了——他们会看着土地市场化后的地价说事。城里的专家当然可以拿“土地涨价要归公”的道理来说服他们。但专家们自己有没有把这些年在城里买房的“土地涨价”部分,带头交公来给农民做个榜样呢?

利益冲突随市场地价的上涨而日趋严重。可以衡量的,是征地的货币补偿节节升高,那是可以拿精细的曲线图描出来看的。还有不少间接成本,包括动枪动棒、官府与民争利的负面形象、以及对社会和谐的长远损伤。资源错误配置的效果已经随处可见,再加上收入分配状况的恶化。就为了那么一块地,值吗?

可是想要抽身也很难。利益一旦“既得”,要打破就必须重建新的平衡。我的观察,“政府征地又卖地”的体制,已经显著改变了两张重要的财经报表。一张是地方政府的财政收支表,还有一张是地方政府的资产负债表。在前一张表上,卖地收入已构成地方政府可支配财力的重要内容;在后一张表上,地方政府的征地权、征地储备连同未来还可以征地的潜能,统统转为地方政府负债的基础。从整体看,说政府征地卖地制仅仅只是“土地财政”,远远不够了,这里还有“土地金融”,或更准确地说,是“土地负债”!

这就叫牵一发动全身。“政府征地卖地制”难以改革,就难在这个地方。贸然发动,地方财政怎么办?地方债务又怎么办?中国不是一个联邦制国家,地方政府也不是独立的公法人,举凡财政破产、债务破产,都可由各自负责。中国的中央政府对所有地方政府的财政和债务,实际上负有最后责任。这些年土地问题上吵来吵去,说得做不得,相关改革写进决议也没行得通(如2008年十七届三中全会决议的“逐步减少征地规模”),我看到的原因,不是没有要改的理由,而是可能对付不了改了之后可能出现的后果。

生态系统或有一比。譬如草场环境有鹰有兔,某个猎人一枪打下了老鹰,引起兔子大量繁殖,直到过量成灾,把草根也啃光了,草场沙化。此时就算再放回老鹰,或者直接杀光兔子,草场生态也不能恢复如初,因为兔子太多固然是草场消失的原因,但沙化一旦形成,再减少兔子也于事无补。这样看,单一的因果联系仅说明了问题的由来,但真正要解决问题,只懂单一的因果联系还不够。

要把“半拉子改革”推向前进,非面对“后果的后果”不可。到了这个层面,不能光靠诉之以情、晓之以理,更不能只靠批判和一些简单推理。如果我们的目的是要恢复生态,那么单单把老鹰请回来不够,直接减少兔子的数量也不够,还必须解决原先的失衡带来的草场沙化问题。这里的关键是发现,创造什么条件可以让沙化的土地重新长出草来。

这也是经济调查的重心所在。看到问题,了解问题的成因,很重要。但是更重要的是,找到那些可能解决问题的条件。困难是经济学不容易搞一个可控实验,来有效检验任何设计、联想或猜想到的因果联系(“规律”)。退而求其次,到那些先行先试、或偶然发生了“意外”的地方寻寻觅觅吧。功夫不负有心人,我们还真看到一些有助于解决问题、走出新路子的办法,其中一例,就是“挂钩”政策、特别是其在改革实践中的升级版。让我们下周再谈吧。

Via 周其仁:北大教授

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